作者：周民良 中国社会科学院大学应用经济学院教授、博导，中国区域经济学会副理事长

2024年是京津冀协同发展上升为国家战略十周年。2014年，以习近平同志为核心的党中央从全国区域协调发展的战略高度，作出推进京津冀协同发展的重大战略决策。2014年以来，京津冀制造业协同发展取得重大成就，成绩来之不易。

京津冀协同发展在全国重大区域发展战略中占有突出地位，对此，需要充分认识京津冀作为全国重要动力源、北方重要增长中心、区域关键发展枢纽、产业转化重要平台的关键作用，把设立北京国家级补短板技术创新示范区作为关键一招，强化国际科技创新中心与世界级先进制造业集群的功能性衔接与一体化发展，把深化科技体制改革与深化经济体制改革结合起来，以规模化技术创新成果产出和高效率技术创新成果转化，全面、协调、可持续地推动世界级先进制造业集群做大做强，增强京津冀制造业的辐射力、影响力、带动力。

京津冀制造业协同发展主要成就

规模化与多样化相结合。在京津冀协同发展战略实施后，京津冀地区的制造业保持稳定增长态势。2011年京津冀地区工业增加值为20250.01亿元，经过十多年的发展，2022年京津冀地区工业增加值达到25114.4亿元。在此期间，天津、河北推出一系列污染治理与产能压减政策，北京适时推出产业疏解调整政策，在北京工业总量依然保持正向增长的情况下，对京津冀三地经济增长、税收增加与就业创造提供了重要支持。与此同时，京津冀多样化发展的成效也比较突出。比如，河北因地域面积较大，积极承接京津产业转移，呈现出明显的制造业多样化形态。2020年，在全部41个工业行业大类中，河北省已覆盖40个行业大类。

高端化与园区化相结合。发展新质生产力要求尊重工业革命与技术变革规律，不断融合新生产要素、应用新技术创新成果、开辟新生产流程，开发出新的产品。尤其是京、津两个超大城市因城市主体功能定位要求，更加注重结构升级，对传统制造业有所疏解。2014年以来，京津冀制造业在结构优化中实现了高端化发展，新能源汽车、集成电路、生物医药、高端装备等产业加快发展。分区域看，北京在数字经济、网络安全、新能源汽车等领域发展迅速，中关村国家自主创新示范区、大兴经济技术开发区在全国竞争优势明显；天津进一步注重发展装备制造、信息技术、石油化工等产业，重点园区产业转型成绩突出；在河北着力发展的八大主导产业中，高端装备制造、信息智能、生物医药、新能源、新材料等产业与党中央确定的战略性新兴产业保持一致，工业机器人、锂离子电池、太阳能电池等产品实现了从无到有的突破。石家庄、保定、唐山、承德、燕郊五大国家级高新技术产业开发区发展势头良好。

专业化与集群化相结合。在重点城市、区域性中心城市、小城市、城镇等不同层面，京津冀积极发展具有本地资源禀赋的特色优势产业，专业化优势继续保持。在各地制造业专业化发展中，京津冀地区以龙头企业为牵引，以链式发展为导向，注重整合优化主导产业、关联产业、辅助产业、关键零部件空间布局，推动产业集群一体化建设，实现引领要素、支撑要素、联动要素、创新要素的协同发展。但是，工业增加值下滑也在一定程度上给区域经济带来冲击。2022年，京津冀地区GDP占全国GDP的比重降为8.38%，工业增加值占全国工业增加值的比重下降到6.30%，相较于2011年京津冀地区GDP占全国GDP的比重下降了1.61个百分点，工业增加值占全国工业增加值的比重下降了2.43个百分点。但这也说明，京津冀制造业发展具有向上反弹的潜力。

与此相比较，2011年—2022年，沪苏浙GDP占全国GDP的比重由19.29%增加到20.50%，上升了1.21个百分点，工业增加值占全国工业增加值的比重由19.05%上升到22.13%，上升了3.08个百分点；广东GDP占全国GDP的比重由10.20%上升到10.79%，上升了0.59个百分点，工业增加值占全国工业增加值的比重由10.63%上升到11.97%，上升了1.34个百分点。在沪苏浙、广东整体经济实力提升过程中，工业增加值上升幅度更加突出，说明工业是引领沪苏浙、广东高质量发展的关键领域。

设立北京国家级补短板技术创新示范区，赋能京津冀先进制造业集群建设

2014年以来，京津冀三地始终围绕“建设以首都为核心的世界级城市群”，积极贯彻《京津冀协同发展规划纲要》，取得了令人瞩目的显著成效。未来推动京津冀协同发展，需要进一步贯彻新发展理念，突出创新驱动发展战略，围绕产业链布局创新链，做大创新链服务产业链，加快形成全球性、全国性、区域性创新驱动经济增长新引擎。对此，建议设立北京国家级补短板技术创新示范区，以进一步增强北京重大技术创新优势，释放北京创新发展潜力，打通“卡脖子”制裁名单、科研清单到制造终端的连接路径，把实现技术创新突破与产业创新突破结合起来，赋能京津冀先进制造业基地建设，培育壮大京津冀动力源。

设立北京国家级补短板技术创新示范区，符合国家经济社会发展的重大政策需求。为此，需要在京津冀协同发展的关键领域、重点地区的体制创新和试验示范方面实现新突破。

世界工业革命与产业变革的规律表明，技术创新是推动工业化的主导驱动力。设立北京国家级补短板技术创新示范区，可以面向国际前沿、集成国际要素、参与国际竞争，营造具有全球竞争力的开放创新生态；瞄准国家重大战略需求和产业发展需要，加快实施一批具有全局性、战略性、前瞻性的国家重大科技项目，为战略性新兴产业和未来产业发展提供关键技术支撑，并利用北京作为全国科技创新中心的资源优势和我国北方地区最大经济中心的区位优势，服务于东北全面振兴、西北开发和同为北方地区的黄河中下游先进制造业、高新技术产业的创新发展需要；支撑京津冀地区的科技发展需求，发挥区域科技中心的直接带动作用。

设立北京国家级补短板技术创新示范区，有助于保障国家产业安全。当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，有的西方国家频频采用垄断打压、技术封锁等手段，胁迫少数国家和地区围堵遏制中国发展。通过区域科技组织体系的重构与优化，有针对性地系统面对和解决关键核心技术的“卡脖子”问题，防范科技竞争中产业链与创新链被“脱钩”的风险，实现向价值链创新链高端攀升，以创新链安全保障国家产业链供应链安全，打破有的西方国家对中国的技术封锁与贸易制裁。

设立北京国家级补短板技术创新示范区，符合京津冀先进制造业基地建设产业壮大、产业升级与产业创新的需求。把我国建设成为引领世界制造业发展的制造强国，将创新摆在制造业发展全局的核心位置，需要更加有效地推动技术创新和实现技术创新成果产业化转化。国际一般规律是技术创新空间布局集中度比制造业空间布局集中度更高，设立北京国家级补短板技术创新示范区，符合技术创新中心空间集中布局规律，有利于为加快制造强国建设奠定坚实基础。

设立北京国家级补短板技术创新示范区，符合北京市建设国际科技创新中心、全国科技创新中心与区域科技创新中心的现实需要。首先，北京未来创新发展亟待解决科技创新结构性不平衡问题，即科学创新能力突出，但技术创新能力相对薄弱。例如，北京每年在国际发表的研究性论文占全国比重较高。传统意义上的高等教育与科研模式重视论文发表、项目申请以及成果出版，科研项目与科研经费的配置主导方向是科学研究而不是技术研究；科技创新的支撑主体是教学与科学研究机构，中国科学院的主要方向也是探索科学规律。因此，加快提升北京国际科技创新地位，需要优化科技投入与产出结构，加强技术创新方面的支撑能力。

其次，北京现有企业技术创新的支撑能力尚有提升空间，有效的机制与组织体系有待建立与完善。根据《北京区域统计年鉴》数据，2018年，北京技术市场成交额占全国的比重高达28.0%，2019年下降到25.4%，到2021年、2022年则下降至18.8%和16.6%。从科技创新投入来看，2021年，深圳市规模以上制造业企业研究与试验发展（R&D）经费投入达到1253.78亿元，相较于北京市的304.03亿元，深圳高出北京3.12倍。

最后，北京产业链与创新链对接程度有待提高。《北京统计年鉴》（2023）数据显示，2022年北京市技术合同成交额达到7947.5亿元，其中流向外省市高达4555.7亿元。除去北京流向津冀两地的356.9亿元，由北京净流出京津冀以外地区的技术合同成交额高达4198.8亿元，占北京市技术合同成交额的比重达52.83%。

多措并举推动科研机构创新发展，增量优化组织形态

在创新驱动深刻影响中国制造业向中高端迈进的背景下，设立北京国家级补短板技术创新示范区，可发挥新型举国体制优势，加大政策先行先试力度，尤其是增量优化组织形态，建立关键核心技术创新研发机构。对此，建议在北京统筹规划建设新机构、新机制、新项目，推动相关机构深化改革。例如，中国工程院把彻底解决“卡脖子”问题、创造出更多“国之重器”作为首要职责，通过设立北京国家级补短板技术创新示范区，可以为中国工程院转轨瞄准国家重大技术需求提供平台，有助于提升中国工程院在国家技术创新机构中的地位、作用与影响力。

配套新建一批补短板技术创新研究院、研究所。设置补短板任务清单、责任清单、人员组成清单、经费配置清单、成果转化清单、产业化推进清单。力争在分解研究任务的基础上，按照研发设备一流、研发人员一流、组织领导一流、激励约束一流的标准，集成国内外优秀科技人员、组建一流研究团队，力争为集中力量打好关键核心技术攻坚战提供支撑，推动实现关键核心技术突破、产业发展技术能力提升。力争在受西方发达国家制裁约束较多的重点产业、主导领域、关键环节的复杂性核心技术研发上取得新突破，组织“卡脖子”技术创新与产业化活动，最终达到研发效率一流、赶超成果一流，实现国家关键核心技术自立自强的目标。

明确科研院所设置的基本方向。通过对“卡脖子”各类技术的国内外对比，明确技术创新机构的设置方向与基础。比如，在相关领域，中国与全球领先国家存在技术差距，短期内很难通过企业研究活动实现追赶；技术复杂性程度高，市场上相关企业规模偏小，大部分企业组织研发具有一定难度；市场上人才资源相对分散，高水平人才资源不足，大部分企业难以进行资金、人才等方面的协调组织。

完善评价机制。明确技术创新路线图与时刻表，制定阶段性跟跑、并跑与领跑目标。以技术专利、样品、中试产品、最终产品为评价对象，把技术适用、技术替代、技术超越作为技术成果的衡量标准。加大政府财政资金扶持力度，保障北京国家级补短板技术创新示范区建设需求。前期可以国家重点科技专项为引领，为示范区建设奠定起步基础；中长期建设可优化国家自然科学基金项目配置结构，在“有进有退”中合理扩大示范区建设专项资金。在国家社会科学基金中，也可以设置重大研究专项，加强北京国家级补短板技术创新示范区及中国工程院北京分院建设相关规划、建设、运行、管理关联性研究。

强化荣誉激励。对于实现国家“卡脖子”技术创新突破的主要研发人员，可在两院院士评选以及国家科技进步奖、国家技术发明奖等国家级荣誉评定中优先考虑。

推动创新成果产业化转化。一旦实现创新突破和产业化，可在京津冀地区的产业园区优先转化，力争突破一项技术、转化一类成果、壮大一个产业、带动一批企业。

在具体管理中，需要加强北京国家级补短板技术创新示范区与中关村国家自主创新示范区的职能分工。前者以国家级技术创新机构的创新突破为目标，后者以组织中小型科技企业的产业化活动为目标；加强国家级技术创新机构与高等院校、中国科学院之间的合作。高等院校、中国科学院可以围绕示范区建设需求，加强关联性人才培养。可以考虑将与补短板相关联的高水平大专院校与科研机构留在北京，避免外迁导致技术创新力量分散。

推动京津冀制造业高质量发展的对策建议

第一，建议设立北京国家级补短板技术创新示范区。建议从制造强国、创新强国协同发展的战略高度，设立北京国家级补短板技术创新示范区，做好科学规划、明确主要任务、合理配置各类要素、抓好政策落实。建立以企业为主体的技术创新体系和推动企业、高校与科研院所的创新合作是国家总体要求，各地区不必遵从同一模式。在北京这样科学创新基础较好的地区设立国家级补短板技术创新示范区，可以建设以国家级高端工业技术研究院所为基础，构筑融国家级技术创新机构与企业、高校、科研院所相结合的新型创新生态体系，这有助于按照任务导向要求形成和发展新质生产力，推动在“卡脖子”技术攻关上取得重大创新突破，并较好地实现创新成果产业化转化。

第二，积极主动支持京津冀制造业高质量发展。加大规划、政策、宣传等支持力度，推动京津冀制造业数量扩张、质量提高、结构优化，支持京津冀地区建设世界级先进制造业集群。加强政策协同，进一步增强京津冀优势制造业产业链韧性；加强区域协同，发挥北京对京津冀地区中高端制造业发展的创新引领作用，进一步增强北京的辐射力、带动力、影响力；积极构筑空间集中集聚、产业紧密协同、协作集约高效、分工各具优势的园区产业集群；高效率打造北京与天津、北京与唐山、北京与保定等先进制造业产业带。在发挥大型龙头企业带动作用的同时，积极壮大专精特新中小企业群体，做好优质中小制造业企业的梯级培育工作；推动环京津市县与京津制造业之间实现有效衔接，梯度建设与发展环京津地区。

第三，高水平建设环京津地区产业转移示范区。可在环京津范围建设产业转移示范区，促进南北方之间国内大循环，吸引南方民营企业资金进入产业转移示范区。在企业资金进入过程中，扩大资金对创新资源的总体需求与合理竞争，把南方企业家的商业意识、风险管理思维、资本运作能力、产业化转换能力与京津冀创新资源与创新成果近距离融合在一起，增量化推动新兴产业扩张，进一步支持京津冀制造业创新发展。围绕京津冀先进制造业基地建设需求，重视环京津零部件配套区域建设。

第四，适时调整优化北京制造业功能性疏解政策。在经济快速增长、城市经济要素密集度较高影响环境保护的情况下，适度推进北京制造业的功能性疏解有其合理性。在当前企业发展面临各类成本上升、城市生态环境明显改善的背景下，建议加快实现北京制造业从重疏解向重高端的精准转变。同时确定好需要保护发展的制造业范围，避免不当疏解、过度疏解现象发生。

第五，适度扩大北京市行政管理空间。为进一步发挥北京在推动京津冀制造业高质量发展中的引领作用，可适度调整行政区划，扩大北京市的行政区划范围，以便更好发挥首都的产业发展功能与技术创新功能，扩大首都经济圈的辐射影响范围。

第六，营造有利于制造业高质量发展的良好环境。加快营造市场化、法治化、规范化的营商环境，引导各类资源与要素向制造业领域流动，创造有利于制造业高质量发展的良好商业生态，把壮大实体经济、做大做强制造业作为推动京津冀地区高质量发展的重中之重，在政策管理中不动摇、不懈怠地建设“制造强省”“制造强市”“制造强县”，同时避免脱实向虚。

来源：人民论坛网-人民论坛杂志